مدونة المجتمع المدني

تشريعات المجتمع المدني في ليبيا: تاريخ من التضييق، حاضر مرتبك، ومستقبل مجهول

أ.محمد عمران

إن الباحث والمتعمق في شؤون المجتمع المدني في ليبيا، يمكن أن يلاحظ وبسهولة تغير طريقة التفكير للسلطات وعلاقتها التنظيمية والإدارية مع المجتمع المدني. وإذ تكون البدايات دائما جيدة ومحفزة وقائمة على مفهوم الدعم والشراكة والتنظيم، إلا أنها سرعان ما تتحول إلى مفهوم التنظيم والمراقبة والسيطرة والتحكم. ففي شهر فبراير 2016، قامت مفوضيّة المجتمع المدني الليبية [2]، بإصدار لائحتين تنظيميتين وتفعيلهما، واحدة خاصة بالمنظمات المحلية [3]، والثانية للمنظمات الدولية [4]، وقد احتويتا على الكثير من الأمور التعسفية والتعجيزية، فعلى سبيل المثال: التوظيف يجب أن يتم بموافقة المفوضية. وعند القيام بنشاط، يجب أن تكون أسماء المشاركين والمدربين والمتحدثين عند المفوضية قبل انعقاد النشاط بأسبوعين على الأقل، ويجب أن نتحصل على موافقة المفوضية قبل القيام بأي نشاط.
كذلك يوجد مشكلة كبيرة في التعاطي مع المجتمع المدني في ليبيا، وهي أنه يتم التعامل معه على أنه يقتصر على المنظمات والجمعيات فقط. تبعا لذلك، يتم إسقاط أهم أضلع المجتمع المدني وهي النقابات والروابط والاتحادات، من تفكير القائمين على تنظيم عمل هذا القطاع. فمازال العمل النقابي في ليبيا يدار من خلال قانون 23 لسنة 1998.

التنظيم التشريعي للمجتمع المدني قبل 17 فبراير 2011:

عرفت ليبيا تشريعًا ينظم الجمعيات حتى قبل إعلان استقلالها بقرار الجمعية العامة للأمم المتحدة الصادر بتاريخ 21/12/1949. فموسوعة التشريعات الليبية تضم تشريعا صادرا في ولاية برقة تحت مسمى (قانون الجمعيات) الصادر في 10/1/1950. وفي 28/11/1953 [6] صدر القانون المدني، الذي احتوى على 15 مادة خاصة بالجمعيات وهي المواد 54 إلى 68 [5].

كما تستلزم أي إشارة للمجتمع المدني في ليبيا خلال حقبة الديكتاتور الراحل معمر القذافي 1969 – 2011 العودة إلى البدايات الأولى لتحرش النظام بحرية التجمع وحرية التنظيم. ففي 9/2/1970 صدر القانون رقم 16 لسنة 1970 بشأن بعض الأحكام الخاصة بالجمعيات. ثم وبتاريخ 10/9/1970 صدر القانون رقم 111 لسنة 1970 بإلغاء المواد من 54 وحتى 68 من القانون المدني الخاصة بالجمعيات. وفي عام 1972 تم توجيه الضربة القاضية لحرية التجمع والتنظيم. فقد تمّ إصدار القانون رقم (17) لتجريم الحزبية مُقرًا عقوبة الإعدام لكل من دعا إلى إقامة أي تجمع أو تنظيم أو تشكيل محظور بموجب هذا القانون، سواء بتأسيسه أو تنظيمه أو إدارته أو تمويله أو أعد مكانًا لاجتماعاته وكل من انضم إليه أو حرض على ذلك بأي وسيلة كانت، وكذلك كل من تسلم أو حصل بطريق مباشر أو غير مباشر على أموال أو منافع من أي نوع أو من أي شخص أو من أي جهة بقصد إقامة التجمع أو التنظيم أو التشكيل المحظور أو التمهيد لإقامته. ولا فرق في شدة العقوبة بين الرئيس والمرؤوس مهما دنت درجته في الحزب أو التجمع أو التنظيم أو التشكيل أو الفرقة أو الخلية أو ما شابه ذلك [7].

وقد صاحب تطبيق هذا القانون حملات اعتقال واسعة لجميع أطياف المجتمع لاسيما بعد إعلان ما سماه النظام “الثورة الثقافية” في العام 1973، والذي تزايدت وتيرته مع حملات القبض المتكررة، التي أصبحت السمة البارزة طيلة حقبة معمر القذافي، والتي طالت المثقفين والنقابيين والطلبة، وأيضا المنتمين للتيارات السياسية المختلفة [8]. وانتهج النظام سبيل الاغتيالات والملاحقات للسيطرة على كل من يعارضه في الخارج واستخدام الاعتقالات التعسفية لقمع المعارضة في الداخل [9]. ثم جاءت المحطة الأخيرة قبل انتفاضة فبراير 2011 والتي كانت وبتاريخ 28/12/2001 حين صدر القانون رقم 19 لسنة 2001 بشأن إعادة تنظيم الجمعيات الأهلية ولائحته التنفيذية الصادرة بقرار أمانة مؤتمر الشعب العام رقم 73 لسنة 2002 وملحقاته [10]. طوال 41 عاما وتحديدا منذ 1970 وحتى فبراير 2011، نُظم عمل المجتمع المدني في ليبيا بالقانون (111) لسنة 1970 بشأن الجمعيات الأهلية ولائحته التنفيذية. وقد استمر العمل به إلى العام 2001 حيث تم إصدار القانون رقم (19) ولائحته التنفيذية العام 2002، وقد استمر العمل به حتى فبراير 2011. وبنظرة سريعة لكلا القانونين نجد أن سمة تشابه بينهما هي سيطرة الدولة بمؤسساتها على عمل المنظمات على اختلافها “جمعيات، نقابات، اتحادات”، فضلا عن التدخل السافر من قبل جهة الإدارة في نشاطها وآلية عملها. فعلى سبيل المثال وليس الحصر: يجوز للجهات الإدارية صاحبة الاختصاص رفض إشهار أي جمعية إذ ارتأت عدم الحاجة إلى نشاطها أو إخلالها بالآداب والأخلاق، والموافقة على أي تبرعات أو هبات داخلية أو خارجية، أو دعوة هيئات الجمعية لاجتماع غير عادي إذا اقتضت الضرورة ذلك، واطلاعها على اجتماع للجمعية العمومية أو المؤتمر العام للجمعية وبالمسائل الواردة بجدول أعماله قبل انعقاده بفترة زمنية محددة، ووجوب إحالة صورة من محضر الاجتماع والقرارات الصادرة عنه إلى الجهة الإدارية المختصة. كما تملك جهة الإدارة القدرة على إدماج أكثر من جمعية إذ قدرت أنها تسعى لتحقيق غرض مشترك المادة، كذلك إغلاق أو حل الجمعية وفروعها متعللة بالمصلحة العامة [11]. وتنطبق الحالة ذاتها على النقابات والاتحادات والروابط المهنية التي تعرضت بدورها للوصاية والسيطرة. فبالرغم من تأكيد المشرع من خلال القانون (23) لسنة 1998 [12] على حرية إنشاء النقابات، فإنه يتأكد لنا عند التدقيق في بعض مواده ضآلة هامش الحرية الممنوحة. فالقانون أناط بأمانة مؤتمر الشعب العام (المجلس التشريعي) عملية الاعتراف بالنقابة، وكفل لها الحق في الاطلاع على النظام الأساسي وطلب تعديله إذا استدعت الضرورة. كما يتدخل مؤتمر الشعب العام في إلغاء النقابات وعملية دمجها مع أخرى [13]، ولعلّ تجربة نقابة المحامين التي تم إلغاؤها خير مثال على ذلك [14].

المجتمع المدني في ليبيا ما بعد انتفاضة 17 فبراير2011:

كان لغياب الدولة بعد الانتفاضة الشعبية في 17 فبراير مبررا كافيا لانتشار وزيادة تأسيس الجمعيات الأهلية الخيرية لشغل ذلك الفراغ. فقد اتسمت أنشطة الجمعيات في البداية بالطابع الخيري والإغاثي، وخاصة خلال أشهر الاقتتال ضد قوات القذافي. وانشغلت المنظمات بكل ما تتطلبه المرحلة من تسيير الاحتياجات المحلية للسكان. ولكن سرعان ما تحول نشاط هذه المنظمات إلى جانب نوعي فرضته طبيعة التطور في المرحلة الانتقالية الليبية، فبرزت موضوعات أكثر إلحاحًا مثل رصد انتهاكات حقوق الإنسان، وقضايا العدالة الانتقالية والمصالحة الوطنية، وحقوق المرأة، ودور الشباب، والانتخابات والتوعية والثقافة المدنية.

في العموم، كان للمجتمع المدني دورٌ واضحٌ في الحراك السياسي. كما تمّ استقطاب العديد من المنظمات للتيارات الموجودة على الساحة، وتركت حالة الفوضى آثارها على النشاط الجمعياتي في ليبيا حيث قتل العديد من الشخصيات النشطة في مجال العمل المدني وتم تهديد شخصيات أخرى وإرغامها على الخروج من ليبيا، ليصاب النشاط المجتمعي القائم على رصد الانتهاكات والدفاع عن الحقوق بضربة شبه قاضية [15].

منذ انتفاضة فبراير وحتى الآن، لا يوجد قانون ينظّم عمل المجتمع المدني في ليبيا حيث تم تعطيل قانون الجمعيات رقم (19) لسنة 2001. وما يطبق حاليا هو عبارة عن ضوابط تنظيمية فقط. فآلية التسجيل لهذه المنظمات مرّت بمراحل مختلفة باختلاف مؤسسات المرحلة الانتقالية. ففي البدء، كانت عملية التسجيل تتم بشكل تلقائي إلى أن تم إيلاء المكتب التنفيذي (أول سلطة تنفيذية بعد 17 فبراير) مهمة تسجيل المنظمات، وشكلت بموجب ذلك لجنة بهذا الخصوص. وكان على المنظمات الراغبة في الإشهار التسجيل بإرفاق مستندات خاصة بمحضر التأسيس والنظام الأساسي، مصدر التمويل، المكان، والتعهد بعدم استخدام الجمعية فيما يخالف القانون وبأن يكون هدف الجمعية بعيدا عن العنف والعنصرية والتمييز [16].

بعد إعلان تحرير البلاد في أكتوبر 2011، تولت وزارة الثقافة والمجتمع المدني في الحكومة الانتقالية عملية تسجيل الجمعيات. وقد تم لاحقًا تأسيس مركز دعم مؤسسات المجتمع المدني التابع للوزارة. وتم تسمية مجلس إدارته بتاريخ 7/2012 بموجب قرار مجلس الوزراء رقم (12) لسنة 2012 [17]. كما صدر قرار مجلس الوزراء رقم 649/2013 بتعديل اسم ومركز دعم مؤسسات المجتمع المدني إلى مفوضية المجتمع المدني، ويكون لها الشخصية الاعتبارية والذمة المالية المستقلة. كما نص على دعم مؤسسات المجتمع المدني فنيًا وتقنيًا ولوجستيًا، فضلا عن تنظيم عمل المنظمات الدولية التي ترغب بالعمل في ليبيا بالتنسيق مع الجهات المختصة وفق القوانين واللوائح المعتمدة [18].

نحو قانون لتنظيم عمل منظمات المجتمع المدني في ليبيا:

بالرغم من أن المجتمع المدني في ليبيا قطع خطوات مهمة وفي وقت مبكر من أجل إصدار قانون للجمعيات. فقد شكّلت لجنة لهذا الغرض بقرار من وزارة الثقافة والمجتمع المدني وكان أول اجتماع لها في ديسمبر 2011. وقد قدّمت بعد مشاورات مع المجتمع المدني الليبي والاستعانة بالخبرات المحلية والأجنبية مسودة القانون في 31/3/2012. إلا أن التباطؤ الوزاري للحكومات المتعاقبة في عرضه على المؤتمر الوطني العام (المجلس التشريعي في ذلك الوقت)، أضاع الفرصة على مناقشته والتصديق عليه، مما أدى لغياب الحماية التشريعية عن منظمات المجتمع المدني، حتى أصدرت مفوضية المجتمع المدني تلك اللوائح المقيدة الخاصة بتنظيم عمل المنظمات المحلية والأجنبية.

مازالت هناك فرصة قائمة أمام مجلس النواب (السلطة التشريعية الحالية)، من أجل تمرير قانون عصري للجمعيات بمجرد انتهاء الانقسام الحالي داخل مجلس النواب. فلقد اجتمع بتونس العاصمة في منتصف شهر مايو 2016 مجموعة من الخبراء والنشطاء الحقوقيين والقانونيين، بجانب أعضاء مجلس الإدارة الجديد لمفوضية المجتمع المدني (بنغازي) من أجل تدارك الأمر. وقد انتهت أعمال الاجتماع من صياغة التعديلات اللازمة على تلك اللوائح المقيدة والتي قام بإصدارها وتفعيلها مجلس الإدارة السابق لمفوضية المجتمع المدني. كما انتهت من صياغة التعديلات اللازمة على مسودة قانون الجمعيات والتي كانت قد قامت بصياغته اللجنة المشكلة لهذا الغرض من قبل وزارة الثقافة والمجتمع المدني في 2011. وهذا المشروع ليس نتاج عمل دؤوب للخبراء فحسب بل هو نتاج ديناميكية ومشاركة المجتمع المدني الذي اشترك في وضعه بشكل مباشر وفي أجواء اتسمت بالتوافق والانسجام، وهو ما يجعله من مشاريع القوانين النادرة التي لم تضع السلطات الرسمية أي يد فيها. وقد أصبح من الضروري الآن تعاضد المنظمات والنشطاء من أجل النجاح في تمرير مسودة قانون الجمعيات المقترحة أمام مجلس النواب وحكومة الوفاق الوطني. وتجدر الإشارة إلى أن مسودة مشروع القانون تراعي تماما مبادئ حقوق الإنسان والديمقراطية والشفافية والحكم الرشيد. فقد قام بتسهيل إجراءات تسجيل الجمعيات وجعلها عن طريق الإخطار بالتأسيس لاكتساب الجمعية الشخصية الاعتبارية، وليس بطريق الطلب والإذن. كما تلزم مؤسسات الدولة بالامتناع عن عرقلة نشاط الجمعيات أو أن تعطله إلا بموجب أمر قضائي مسبب. كما أتاحت المسودة للجمعيات تعدد مصادر التمويل بقبول الهبات أو التبرعات غير المشروطة، كما سوى مشروع القانون من حيث المبدأ بين الجمعيات الوطنية والأجنبية إلا أنه أحال تنظيم آلية قيد وإشهار فروع الجمعيات الأجنبية على لائحة تصدر لهذا الغرض تراعي روح ونص هذا القانون. كما أعطى للجمعيات المصلحة والصفة بالطعن أمام المحاكم في أي تشريع أو قرار يتعلق بأهدافها ضمانا لدورها في مراقبة السلطتين التشريعية والتنفيذية.

في النهاية، وجب التنويه أن منظمات المجتمع المدني في ليبيا في تطور مستمر بجانب أن العديد منها اضطر للعمل من خارج الحدود بسبب الاقتتال الداخلي. وتبعا لذلك، اكتسب العديد من هذه المنظمات خبرات وتجارب مختلفة، ومن شأن اللوائح والقوانين المقيدة لعمل تلك المنظمات أن يزيد المعوقات والحواجز أمام مجتمع مدني حديث النشأة، فعال، وتنعقد عليه الآمال في بناء الدولة الليبية الجديدة والتحول بها نحو الديمقراطية والسلم المجتمعي المأمول.

– ملاحظة: قام مركز دعم التحول الديمقراطي لحقوق الانسان (دعم) وشبكة مدافع لحقوق الانسان بتقديم مقترح القانون إلى مجلس النواب, من أجل الاطلاع على  مسودة مشروع  القانون الرجاء الاطلاع على الرابط التالي: http://daamdth.org/wp-content/uploads/2016/11/المذكرة-الايضاحية-لمسودة-مشروع-القانون.pdf

– نشرت هذه المقالة على موقع المفكرة القانونية بتاريخ 21-09-2016 و يمكنك ايمكنك الاطلاع على المقال الأصلي عبر الرابط التالي: http://legal-agenda.com/article.php?id=1752

[1] السيد محمد عمران : المدير التنفيذي لمركز دعم التحول الديمقراطي و حقوق الانسان